集约化养殖为推进政策保险奠定了基础
近年来，我国奶业一直保持高速增长，成为农牧民增收的亮点。在农业和农村经济结构战略性调整中，加快畜牧业发展，突出发展奶业，已经成为各级党政领导、基层干部和广大农民的共识，各地发展奶牛生产的热情空前高涨。2003年，我国良种和改良种奶牛年末存栏893.2万头，奶类产值比重占畜牧业产值的10%左右，约为农业总产值的3%。根据各地反映，农民饲养一头奶牛一年出售牛奶和牛犊可获得3000—5000元的收入，高于从事其他养殖业和种植业。
但是，奶牛在养殖过程中发生意外的概率较大，可能出现各种异常情况，包括意外伤害、触电、误食、窒息、碰撞、摔跌、互斗以及患病等，这些风险都有可能造成奶牛的死亡。据中国人保财险公司黑龙江省大庆市分公司的奶牛市场调查，在没有大的自然灾害情况下，奶牛死亡率达2.5%—3%，一旦遇到大的灾害，直接经济损失和社会影响巨大。
我国饲养奶牛的主要品种是荷斯坦牛及其杂交改良牛，另外还有一些乳肉兼用的西门塔尔牛、草原红牛、三河牛和新疆褐牛等，成年牛的平均价格在8000元以上，高的达1.5万元。由于单个农户的经济实力较弱，目前奶牛养殖以小规模、分散的饲养方式为主，户均规模为3—5头。即使是小规模饲养，农牧民也得通过贷款来购买高价值的奶牛，一旦碰到区域性的大范围灾害或意外伤害事故，农牧民损失惨重，往往丧失恢复生产的能力。
由于养殖小区饲养相对集中，管理比较规范，在保险展业、风险规避、事后理赔等方面，操作相对简易，成本较低。因此，将其作为开展政策性保险试点的突破口，可以事半功倍。全国年存栏20头以上的奶牛养殖小区已占全国奶牛存栏数的1／4。
四、积极推进畜牧业政策性保险试点的建议
推进政策性畜牧业保险，是建立畜牧业保障体系的重要内容，是代表广大农牧民根本利益的重要举措，对保障农牧民生命财产安全、稳步增加农牧民收入都具有不可低估的意义。政策性畜牧保险是在国家资金支持和法律法规的导向下，保险公司或专业协会通过保险的手段为畜牧生产者提供的一种保障生产可持续发展的保险形式。政策性畜牧保险是畜牧业产业政策的重要组成部分，是国家对畜牧业进行宏观调控的重要手段，体现了政府对畜牧业的支持。政府在财政上参与包括畜牧业在内的农业保险，也是WTO“绿箱”政策的重要内容。发达国家充分运用这一政策支持奶业保险，取得了明显的效果，促进了奶业的发展。
鉴于中国目前存在着管理体制、机构职能、资金保障、运作经验等方面的问题，全面启动畜牧业政策性保险的时机尚不成熟，为加快推进步伐，提出建议如下：
(一)理顺关系，争取支持
建议农业部主动与中国保监会、财政部、国家税务总局等部门沟通和协商，研究确定试点方案，报国务院批准组织实施。农业部作为产业主管部门，管理职能应明确为：制订试点方案和发展规划，拟定保险政策和法律法规，审批经营政策性保险资格，编制申报资金需求计划，协调地方主管部门和保险机构，配合中国保监会、财政部、国家税务总局进行监管，确保政策性保险事业健康运行。
(二)择点试验，稳步推进
为给我国全面推进政策性畜牧业保险探索经验，有必要选择政府重视、条件具备、有代表性的地区先行试点，然后逐步铺开乙试点地区的选择，必须充分考虑中央、地方和保险经营机构的意愿，可以由试点地区政府和保险经营单位协商并初步达成共识后，共同向国家主管部门提出建议，国家主管部门在充分权衡的基础上予以确定。试点业种的确定，可考虑先从价值高且养殖风险大的奶牛入手，建议选择部分地区先行试点，总结经验，然后推广。
为便于管理和操作，首先选择黑龙江省、山东省、河北省、内蒙古自治区、新疆自治区五个奶牛养殖大省(自治区)，对20头以上的奶牛养殖小区开展政策性保险试点经营，主要承保奶牛因各种自然灾害和疫病出现死亡而遭受的损失。
(三)酌情补贴，保障运行
建议农业部与财政部协商，设立畜牧业政策性保险初始准备基金和补贴专项资金，由国家和省级农业主管部门研究确定补贴的种类、范围和标准，依托有关保险经营机构，以项目形式进行管理。目前可以依托的经营机构：一是政策性保险公司，直接经营畜牧业政策性保险；二是商业性保险公司，委托其代办政策性业务；三是农民养殖协会，由协会内部开展互保经营。
经测算(指黑龙江、山东、河北、内蒙古、新疆5个试点省区的养殖小区2003年底的奶牛存栏数)，按照每头奶牛的市场价格10000元、补贴保费的50%、经营管理费的50%计算，总补贴额每年21618万元，中央和省级财政各补贴10809万元。国家和省对每头奶牛的补贴额228元，其中农户175元，保险机构53元。如果将奶牛政策性保险补贴在全国推开，以2003年底的奶牛存栏数测算，按50%的保费和50%的经营管理费补贴，中央和省各负担一半，中央财政补贴10.2亿元。
近期畜牧业保险试点工作，必须结合各地的实际情况，稳步推进。各地可以根据实际需要选择合适的畜牧业保险经营模式。无论采取何种模式，政府都给予统一的政策性畜牧业保险补贴。从长远来看，应逐步形成由中国保监会监管、国家农业主管部门管理、政策性保险公司特许下的商业保险公司经营、农民专业合作组织推动的农业政策性保险经营模式。
作者：农业部农村经济研究中心 关锐捷 龙文军
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