共同农业政策 (Common Agricultural Policy, 简称 CAP) 是欧盟内实施的第一项共同政策。建立之初的目标为提高农业生产力 , 确保农业生产者合理适当的生活水准 , 稳定农产品市场 , 确保农产品供应 , 提供消费者合理价格 , 使欧盟农业免遭外部廉价农产品的竞争。 CAP 自 1962 年开始实施以来 , 欧盟农业发展先后经历了 60 年代农产品短缺到 70 年代自给自足 , 最后发展到 80 年代以后的农产品生产过剩和财政危机 , 欧盟共同农业政策也由 最初的促进增产而转向采取各种措施处理过剩的农产品等新问题 , 期间经历了 1984 年、 1992 年和 1998 年几次调整与改革。 2000 年议程对 CAP 进行了新的改革 , 并确定了加强对 CAP 的第二大支柱政策 - 农村发展政策的支持力度。
欧盟委员会于 2003 年 1 月 22 号通过了共同农业政策改革新方案 ( 以下简称新方案 ), 这是在对 2000 年改革方案影响进行中期评议的基础上 , 通过广泛的讨论而提出的。该方案的出台 , 除了多年以来引起各方意见分歧的不堪重荷的农业预算压力外 , 还有几个主要背景值得关注。另外 , 由于将对世界农业乃至经济发展产生重大影响 , 这一方案的主要内容及特点也应是我们探讨和研究的课题。
一、改革的背景
1、欧盟东扩是新方案最直接的背景
欧盟已就 10 个中东欧候选国于 2004 年 5 月正式加入欧盟达成一致意见 , 制定并通过了在 10 个新成员国实施共同农业政策的条件以及欧盟今后 10 年的农业支持预算中的限度指标等重要内容。中东欧国家经济相对落后 , 农业在国民经济中的比重和就业比重较高 , 如果 不对现行的农业政策进行改革 , 东扩会使共同农业政策的成本飞升。 据 OECD 对东扩后的新成员按 CAP 2001 年的补贴标准测算 , 这些国家的市场价格支持占国际农产品价格的比值将从 14% 上升到 35%, 直接支付补贴也将从 10% 上升到 36%, 其结果是刺激生产者生产更多的农产品 , 导致消费者和纳税人负担的成本飞升 , 也会导致更多的谷物、糖、牛奶、牛肉等的出口 , 对贸易和新一轮的谈判都会产生不利的影响。目前欧盟每年的农产品直接补贴为 405 亿欧元 , 约占欧盟财政预算的一半。在新成员国加入后 , 如果维持目前的补贴政策 , 势必造成农业补贴总额急剧膨胀 , 形成无法弥补的财政缺口。欧盟农业专员弗朗茨？费施勒指出 , 在目前农业补贴政策下 , 欧盟 25 国很可能在 2007 - 2013 预算期的中期就要超支至少 5 亿欧元。因此 , 调整和改革过去的共同农业政策 , 是缓解财政预算压力 , 提高欧盟农业的国际竞争能力 , 促进欧盟农业可持续发展 , 迎接贸易自由化挑战的惟一选择。
2、应对来自 WTO 与贸易自由化的挑战
乌拉圭回合以来的农产品贸易自由化的发展 , 使欧盟的高国内支持与出口补贴备受美、澳和加拿大等世界主要农产品出口国的批评和指责 , 并导致了与贸易伙伴之间不断的严重冲突与纠纷。在 2001 年 11 月份的多哈会谈中 , 欧盟更是遭受了多数发展中国家和其他农产品出口国要求其削减和改革农业补贴的巨大压力。欧盟 CAP 也受到来自内部其他经济部门要求改革的压力。毕竟欧盟的农业只占 GDP 的 2% 弱 , 欧盟也不可能因为农业而妨碍其从 WTO 获利的机会。为了相互妥协 , 顺应贸易自由化的要求 , 欧盟在农业政策制定中不得不考虑来 自外部贸易谈判与内部其他经济部门的压力。同时 , 也是为了更好地在新一轮谈判中维护其农业地位 , 增强谈判能力。
3、公众对共同农业政策下的环境、农村发展以及农业生产方式的质疑
近年来欧盟的农业污染问题、 农村人口下降问题以及口蹄疫等疾病的爆发引起了欧盟公众对共同农业政策以及在其支持下的农业生产方式的非议与怀疑。
首先 , 由于环境问题一开始就没有在《罗马条约》中被提及 , 过去的 40 多年中 , 农业污染越来越成为主要问题。化肥和杀虫剂的广泛使用 , 污染了作物。许多进入水体化学物加速超营养化后 , 灭绝了一些敏感的水中生物并进入地下水 , 同样污染了人类的水供应体系 , 而欧盟共同农业政策被指责为罪魁祸首。
其次 , 欧盟农村人口不断下降 , 公众开始对只占总就业比重 5% 的农业工人却耗费了一半的欧盟财政支出的正当性与合理性提出了质疑。
再次 , 口蹄疫等疾病的爆发也引发了公众对共同农业政策所支持的农业生产方式的质疑。欧盟的农场数量和农业雇员的不断减少也给乡村发展带来了很大的负面影响。因此 , 欧盟需要采取农业和农村发展的全球性举措 , 把农业环境以及农业的多功能性等问题考虑在共 同农业政策的框架内。
二、主要内容
欧盟是世界上主要的农产品生产大国 , 也是第一大进口国和第二大出口国 , 其带有严重保护色彩的共同农业政策历来对世界农产品市场产生了很大的影响 , 其政策的改变和修订对农产品市场的影响也是举足轻重的。在共同农业政策改革的新方案中 , 市场价格支持和生产 者收入补贴 ( 构成“农业补贴”) 仍然是其政策的核心 , 也是国际社会关注的焦点。
1、逐步削减对农产品的支持价格
价格干预体系是欧盟共同农业政策的核心与基石 , 欧盟主要的农产品都通过价格干预和与此相联系的对外保护而获得保护与补贴。干预价格体系有目标价格 (the target price) 、门槛价格 (the threshold price ) 和干预价格 (the intervention price) 三种。
目标价格是欧盟对农业生产者的指导价格 , 由部长理事会根据有关农产品在共同体市场上的最高价格确定 , 也是生产者价格浮动的最高上限；干预价格是农产品价格下浮的最低限度 , 当市场价格下降到干预价格以下时 , 市场管理组织将以干预价格无限制地收购农产品 , 以保证农产品价格不再下跌。因此 , 干预价格代表了欧盟内部市场有关农产品的最低价格 , 也是农民最低收入的保证 ；门槛价格即进口农产品的控制价格 , 它加上进口农产品在共同体内部的运费和装卸费 后应大致等于欧盟对有关农产品确定的目标价格。
对进口农产品的进口价格和“门槛价格”之间的差额 , 欧共体征收差价税(levies) 。相反 , 欧盟对于农民出口的产品给予补贴 , 其金额等于欧盟市场价格与世界市场价格之间的差额 , 目的是使欧盟的高价农产品能够挤进世界市场。 门槛价格与差额税和对出口农产品 的补贴构成了对外保护和稳定欧盟农产品内部市场的功能。当欧盟农产品市场供大于求时 , 价格下跌。但门槛价格和差价税使进口农产品在欧盟的售价维持在目标价格的水平 , 由于高于本地产品的售价而失去竞争力 , 由此保护欧盟内部的生产者。当欧盟农产品供不应求时 , 市场价格升至目标价格 , 此时 , 被征收了差价税的农产品具有竞争力 , 进口增加 , 需求得到满足 , 价格稳定在目标价格的水平上不再上升 , 稳定了市场和保护了消费者的利益。
通过干预价格对种植业实现补贴是欧盟的一贯的做法。谷物、油籽和蛋白作物是价格支持的重点产品 , 这些产品的产值约占欧盟农产品产总值的 11%, 占总农用地的 40%, 花费了 42% 的农业指导和保证基金 (EAGGF)。奶类和肉类产品也是欧盟价格干预的重点。 90 年代以来欧盟农业财政负担加重、农产品过剩以及来自贸易伙伴的压力 , 迫使欧盟不断地通过减低支持价格从而减少对农产品生产和出口的补贴。 新方案保持 1992 年以来加强以市场为导向的改革方向 , 对欧盟共同农业政策中的主要农产品的价格与市场政策进一步修订 , 进一步削 减谷物等耕作物以及奶类等重要农产品的干预价格 , 以减少补贴对生产决策和贸易的扭曲作用。
新方案提议从 2004 - 05 财政年度起 , 将谷物干预价格最终削减 5%, 从 101.03 欧元 / 吨减至 95.35 欧元 / 吨 , 以保证食品安全。为了消除黑麦的过量库存问题 , 取消黑麦的干预价格。为了从长远的角度稳定水稻市场 , 稳定实施 Everything But Arms 启动计划 , 委员会提议将水稻的干预价格一次性削减 50%, 2004 - 05 年减至 150 欧元 / 吨的世界价格水平。新方案扩大和加快了奶业的改革 , 对奶油和脱脂奶粉的价格实行不同幅度的下调 , 维持 牛奶生产配额到 2014 - 15 年度 ；在 5 年内 , 分别以年均 3.5% 和 7% 的幅度削减脱脂奶粉和黄油的干预价格 , 他们的干预价格分别削减 35% 和 17.5%, 在 5 年内使欧盟牛奶的目标价格下降 28% 。
2、引入单一农场支付补贴体系 , 改革并简化直接支付补贴政策
新方案提议建立与生产、价格不挂钩的“单一农场补贴”制度。
脱钩的补贴主要用来代替 1992 年农业政策改革以来对生产者的直接收入补贴以及其他补贴形式。在 1992 年以前价格支持和配额管理 (1984 年改革引进的措施 ) 是欧盟管理农产品的主要方式 , 但自 1992 年以来 , 来自各方的压力使欧盟不断削减对谷物、油籽、蛋白作物以及牛肉等支持价格。与此同时 , 为了确保农业生产者合理适当的生活水准这一基本政策目标 , 弥补由于支持价格的削减而带给生产者的损失 , 欧盟不断增加对生产者的直接支付补 贴。 由生产者直接补贴代替对价格的支持曾被认为是欧盟推行农业市场化改革的一个标志。但由于直接支付补贴是以作物生产的面积和牲畜的头数为补贴标准 ( 与实物生产挂钩 ), 存在刺激无效率的生产、不能很好地解决农产品过剩问题、有违 WTO 的协议精神以及容易引起 贸易摩擦等缺陷 , 因此 , 欧盟在进一步的改革中逐渐向与生产不挂钩 (decoupling) 的直接补贴方式转变。
新方案提议以农民在 2000 - 02 年收到的补贴总量作为参考 , 对现存不同市场组织下的绝大多数的补贴纳入单一农场 ( 不挂钩 ) 支付体系中。并将每个农场有资格享受的补贴总额 ( 支付资格 ) 划分为几个部分 , 以便在农场被部分出售或租赁时 , 补贴可以随之转移。与以前的不脱钩的直接支付补贴相比 , 通过脱钩形式补贴农民收入的产品范围非常广泛 , 包括耕作物、牛肉和小牛肉、牛奶和奶产品、绵羊和山羊、淀粉薯类、颗粒豆类、水稻、种子与干 饲草类。
新方案对具体农产品的提议为 : 对谷物以及相关耕作物的补贴将从 63 欧元 / 吨增加到 66 欧元 / 吨 , 归入农场单一支付体系 ；对水稻的直接收入支持从 52 欧元 / 吨增加到 177 欧元 / 吨 , 其中 102 欧元 / 吨将成为脱钩的补贴并入单一农场补贴 ( 按最大限定面积 (MGA) 给予补贴 ), 另外 75 欧元乘以 1995 年矫正产量作为作物的特殊资助额。对传统地区硬粒小麦的特殊补贴额从 344.5 欧元 / 吨降低到 250 欧元 / 吨 , 并入单一农场支付体系中 , 取消新增地区硬粒小麦的特殊补贴 , 从 2004 年起的 3 年内完成上述转变。 同时 , 为了提高硬粒小麦作为加工产品使用的质量要求 , 将给于满足特定条件的生产者给予特殊补贴。 在 2007 - 08 年度 , 按 2000 议程的计算方法通过直接支付给予奶产品特殊的补偿 , 并将所有的奶类补贴都并入单一的农场支付体系中。
3、引入强制性动态调整机制 (a system of compulsory modulation), 不断削减对大农场的直接支付补贴2000 年共同农业政策改革就提出了对直接支付补贴进行调减 , 以节约资金促进农村经济发展的建议。尽管直接支付补贴的调整在促进农村发展与环保方面具有很大的潜力 , 但由于对于各成员国而言是自愿性的 , 3 年的实践表明 , 只有三个成员国进行了相应的改革与调 整。为了达到进一步促进农业可持续发展为目标的各种政策手段之间的平衡 , 新方案提议从 2007 年开始引入“强制性调整机制”, 对农民的直接收入补贴进行削减 , 以节约资金满足 CAP 的第二大支柱政策以及其他农产品市场改革的财政需求。
为了改变补贴不平衡的分配格局 , 欧盟决定对不同收入层次的农民采取不同的削减办法。新方案提议 , 对于直接补贴收入在 5000 欧元以下的农民免除调整 , 对于补贴收入额在 5000 欧元以上的农民按级别逐年递减 。对于领到补贴在 5001 - 50000 欧元的农民来说 , 2007 年削减幅度为 1%, 以后根据年补贴规模逐步递增削减 ,2013 年达到 12.5% 的最大削减幅度 ；而对于领取补贴在 50000 欧元以上的农民 ,2007 年削减幅度为 1% ；以后根据补贴规模逐步递增削减 ,2013 年达到 19% 的削减幅度。
三、突出特点
与欧盟以前的共同农业政策相比 , 新方案是一个更加综合的方案 , 涉及到欧盟农业、农村发展的各个方面 , 主要具有以下特点 :
1、欧盟农业补贴的总额依然很高
乌拉圭回合协议以来 , 欧盟的国内支持总量 (AMS) 有一个稳定的小幅度的下降 , 近两年来有一定的回升 , 但与其他的大多数国家相比 , 欧盟的补贴水平仍然处于高位水平。从国内支持使用量占承诺量的比例来看 , 欧盟常年在 60% 以上 , 仅低于高比例的韩国 (80% 以 上 ) 和日本 ( 在 70% 以上 , 从 1998 年开始大幅度下降 ), 但远远高于美国、澳大利亚等中等水平 ( 约为 26%) 的国家。 1999 年高峰会议通过的共同农业政策预算 2000 年至 2006 年的 AMS 定为平均每年为 405 亿欧元的水平 ,2002 年通过的 《欧盟东扩后的农业政策和预算标准》规定欧盟 25 个成员国的农业总预算在 2006 预算期内将控制在 453 亿欧元 (AMS, 直接补贴和市场支持 ) 的水平 , 另外每年增加 1% 的通货膨胀率 , 直到 2013 年。可见 , 新 方案对农业补贴总额依然比较高。
2、欧盟农业支持政策转变的轨迹是从市场价格向生产者直接补贴转变 , 并逐步从挂钩的直接补贴向脱钩的直接补贴转变 , 但转变的速度很慢。
1992 年以前 , 实行市场支付 ( 主要是价格支持和出口补贴 ) 一直是欧共体保障农产品供给和保护农业生产的政策核心。 90 年代初以来的改革在较大程度上改变了欧盟农业支持的方式 , 通过降低支持价格水平、限制得到价格支持的农产品数量 , 以及将收入支持与价格支持脱钩等手段 , 使直接收入支持 ( 脱钩与不脱钩 ) 在补贴中占的比重越来越大 , 共同农业政策的预算费用负担也逐步由食品消费者转向纳税者。如 1991 年 , 法国的农业补贴为 68 亿欧元 , 其中用于市场方面 ( 价格和出口 ) 的补贴为 62 亿欧元 , 给农场的直接补贴仅 6 亿欧元 ；到 1999 年 , 法国的农业补贴上升到 92 亿欧元 , 其中用于市场方面的补贴为 33 亿欧元 , 而农场的直接补贴达到 59 亿欧元。
新方案计划以一种渐进的方式 , 最终将价格支持全部转变为直接补贴。欧盟计划在现有 15 国中逐步兑现直接支付政策 ,2004 年兑现到 15 个成员国的 25%, 2005 年达 30%, 2006 年达 35%, 2007 年达 40%, 其余的 60% 按等比分配到六年内兑现 , 到 2013 年全部落实。同时 , 新方案将逐步把与产量挂钩为主的直接补贴 ( 以面积或头数为补贴基数 ) 转向不挂钩的单一农场支付补贴 , 以减少长期以来由于对生产者的非市场价格激励而造成的生产过剩和库存过量的局面。
尽管欧盟在共同农业政策支持的方式上在朝着 WTO 所倡导的较小扭曲贸易 ( 生产者直接补贴 ) 和最小扭曲贸易 ( 脱钩的支付 ) 的生产者直接补贴和脱钩的补贴方式转变 , 但由于改革的力度有限 , 共同农业政策仍然与 WTO 所倡导的公平贸易精神相违背。过去的改革虽然小幅度降低了对部分产品的支持价格 , 但直接支付补贴却以更快的速度上升 , 结果是总补贴与对重要农产品的补贴额并没有实质性的减少。对欧盟 7 种重要的农产品考察发现 , 在过去的两年中 , 欧盟只对谷物与牛肉的干预价格进行了小幅度的削减 , 而其余 5 种农产品的干预价格都没有变化。与此相反对欧盟进行直接支付补贴的 8 种农产品考察发现 , 在过去两年里 , 只有油菜籽和非纤维亚麻籽的支付补贴率下降 , 羊肉和蛋白类作物的补贴率不变外 , 其余四种都增加了。新方案对干预价格的削减力度有所加大 , 但对于糖、牛羊肉等重要的敏感性农产品却没有进行削减。
3、加强了对农村发展政策的支持力度
“农业”一直以来是共同农业政策的基本出发点 , 共同农业政策主要局限于以农业为支柱的农业发展政策。随着形势的发展 , 为了解决日益突出的环境问题以及农村发展滞后等方面的问题 , 柏林会议上 ( 1999 年 ), 欧盟制定了农村发展的新政策 , 奠定了长期、全面、可持续发展的政策基础 , 使农村发展成为欧盟共同农业政策的第二个支柱。
新方案进一步强调了对环境、 食品安全、动物福利、职业安全水平等标准的建设和关注 , 提出采用新措施和增加资金投入促进农村发展 ；规定将大农场直接收入补贴的削减额作为成员国的发展资金以促进农村的发展。据初步估算 ,2007 年通过调整机制额外增加的农村发展资金总额将达到 2.28 亿欧元 , 2012 年将达到 14.8 亿欧元 , 这些资金大部分将根据各成员国的农业土地面积、农业就业人口和按购买力计算的人均 GDP 值进行再分配 , 以满足农村发展的具体需要。
4、与2002 年美国法案相比 , 欧盟新方案采取了更为积极的改革方式
尽管美国农业政策的保护色彩远不及欧盟 , 美国一直扮演着农业贸易自由化谈判的主导者角色 , 但美国 2002 年的新农业法对补贴的增加意味着美国农业贸易自由化的倒退。而欧盟改革新方案却似乎采取了更为积极的改革方式。
一是欧盟农业补贴的范围缩小 , 而美国农业补贴的范围扩大 ；
二是欧盟补贴的方式向脱钩的方式转变, 而美国农业补贴的主要方式仍然是挂钩的补贴；
三是欧盟的补贴向保护小农场倾斜 , 而美国则主要是保护大农场。
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